RDC
: Dossier mise en place générale des Secrétaires Généraux de l’Administration
Publique par la Ministre de la Fonction Publique, les Anciens de l’Ecole
Nationale d’Administration de la RDC enfin s’expriment.
En République Démocratique du
Congo (RDC), depuis une certaine période, lire sur les réseaux sociaux des
lettres ou documents officiel(le)s avant de produire leurs effets semble
devenir une habitude et n’étonne plus personne. Une situation qui inquiète de
plus en plus les tenanciers des principes de bonne gouvernance et du secret
professionnel dont les Enarques de la RDC. L’après-midi de ce lundi 27 avril 2020, alors que
le pays est encore sous état d’urgence suite à la pandémie à Coronavirus
(COVID-19), une fois encore, une lettre officielle circule sur la toile, et
défraie la chronique, en volant sa part de vedette à l’actualité sanitaire.
Il s’agit bien de la
Correspondance N/Réf : 0536/04/2020 du Cabinet du Président de la
République réagissant à l’Arrêté N° 009/ MIN.FP/YER/2020 du 16 Avril 2020
de Madame la Ministre de la Fonction Publique portant Mise en place général des
Secrétaires Généraux de l’Administration Publique. Joue-t-on à un Vaudeville ?
Une telle situation, frise-t-elle un disfonctionnement au sommet de
l’Etat ? Y a-t-il conflit ou confusion de compétence à ce stade ?
Quelle analyse faire de cette situation ?
Deboutrdc
en collaboration avec La Voix de l’Enarque a reçu en entretien ce Jeudi 30
avril 2020 Messieurs Carlos KALOTO (Juriste, Ancien de l’ENA/RDC promotion Emery Patrice Lumumba, Analyste indépendant)
et Juvénal BAZIBUHE, (Linguiste,
Ancien de l’ENA/RDC, promotion Nelson Mandela dont vous pouvez lire l’Analyse en intégralité sur
www.deboutrdc.net et sur http//lavoixdelenark.blogspot.com).
« Confusion ?
Je ne le pense pas…je peux peut-être parler seulement de ce que je considère
comme irrégularité situationnelle... Il y a lieu de noter que les relations
institutionnelles dans notre pays sont bien réglées. Tout de même ; Je ne pense penses pas qu’il revient à la
Présidence de la République d’annuler un Acte règlementaire pris par un
Ministre si celui-ci a obtenu l’autorisation de son Chef hiérarchique direct
qu’est le Premier Ministre, Chef du Gouvernement. Entant que tel, ce dernier
est compétent de recadrer en premier un
des ministres en déphasage avec la loi. En ce qui me concerne, je ne vois pas
une violation directe des dispositions
citées dans la lettre du Cabinet du
Président… Je pense que la Présidence devrait rectifier sa façon de procéder.
En plus, dans la lettre du Cabinet du Président, on fait toujours allusion au
communiqué officiel du Directeur de Cabinet du Président de la République
quelques jours après l’accession au pouvoir du Président Felix Tshisekedi, ce
qui est incompréhensible puisqu’il existe déjà une Ordonnance portant
attributions des ministères… Toutefois, la Patronne de la Fonction Publique
devait se rassurer qu’elle a balayé tous les contours de cette question avant de prendre son Arrêté parce qu’elle ne
devrait pas oublier que notre pays étant dans une phase de démocratie
balbutiante, chaque côté interprète nos lois selon ce qui lui est favorable…» ;
confie Juvénal BAZIBUHE à notre Rédaction.
Même son de cloche pour Carlos
KALOTO
« L’objectif n’est pas celui de
porter un jugement sur qui a raison ou a tort. Il vise plutôt à mettre à la
disposition du public, expert ou non, les éléments fondamentaux pouvant
permettre à chacun de tirer ses propres conclusions. Je ne voudrais pas non
plus critiquer le choix des Secrétaires Généraux affectés, j’essayerai
d’analyser la controverse autour de la compétence d’affectation des agents en général,
et des Secrétaires Généraux, en particulier ».
Au cours de notre entretien, les deux Enarques pensent qu’il y aurait mauvaise interprétation
des textes d’un côté ou de l’autre ; KALOTO nous en dit plus :
Deboutrdc :
CARLOS KALOTO, Bonjour et Bien venu
KALOTO :
Bonjour
et merci de nous avoir associé à cette tribune.
Deboutrdc : Que reproche le Président de la République
à l’Arrêté du
Ministre de la Fonction
Publique
KALOTO :
La lecture minutieuse de la lettre susmentionnée du
Directeur de cabinet adjoint (Direcaba) du Chef de l’Etat reproche à la mise en
place des Secrétaires Généraux du Ministre de la Fonction Publique, les
violations ci-après :
-
Primo, non-respect des
prescrits de l’article 81, alinéa 1ier, point 4 de la Constitution
de la République Démocratique du Congo.
-
Secundo, non-respect
de l’article 19 de la Loi n°16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents
de carrière des services publics de l’Etat.
-
Tertio, violation de
l’article 4 de de l’Ordonnance n°82-029 du 19 mars 1982 portant Règlement
d’Administration relatif à la carrière du personnel des services publics de
l’Etat.
-
Quarto, violation des
instructions de la haute hiérarchie, toujours en vigueurs, contenues
dans le Communiqué officiel de la Présidence de la République du 25 janvier
2019 relative à l’interdiction du
mouvement du personnel de l’Administration Publique.
Deboutrdc : Quelle analyse des moyens évoqués dans la
lettre du DIRCABA
du Président de la
République ?
KALOTO : (D’un sourire doux)Conformément aux dispositions de l’article 17de la
Loi n°16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services
publics de l’Etat, par Hauts Fonctionnaires, ils faut entendre le groupe
d’agents composant la catégorie A des agents de carrière des services publics
de l’Etat, et dans laquelle on trouve trois grades ci-après :
Directeur, Directeur Général et Secrétaire Général. Il s’agit donc des grades correspondant
aux emplois de conception, de commandement, de direction et de contrôle
général, dont la compétence de nomination ou de promotion revient de plein
droit, conformément aux dispositions de l’article 74 de la Loi précitée, au
seul Président de la République.
Ne
faut pas confondre nomination à un grade statutaire et affectation à un poste
organique.
Deboutrdc : C’est quoi
alors la différence entre les deux pour ce qui le cas
échéant?
KALOTO :
L’article 81 point 4 de la Constitution, tel que renchérit par l’article 74 du
Statut, confient de manière non équivoque, au seul Président de la République,
la compétence de NOMMER les hauts fonctionnaires, c’est-à-dire d’octroyer à un
agent, supposé être en pleine carrière, le grade de Directeur, Directeur
Général ou Secrétaire Général. Ces nominations ont lieu par Ordonnance
Présidentielle. A ce niveau, il y a lieu de souligner que depuis la
promulgation de la Constitution en vigueur et du nouveau Statut des agents, le
Ministère de la Fonction Publique ne dispose plus d’aucun pouvoir formel de
nomination des agents aux différents
grades, sauf délégation expresse de pouvoir. Cette compétence étant désormais
repartie entre le Président de la République et le Premier Ministre (articles
81, point 4 et 92 alinéa 3 de la Constitution, 74 du statut).
L’affectation, par contre, quand
bien même qu’elle est la conséquence logique de l’acte de nomination au grade,
elle obéit à une autre logique juridique et administrative. Elle consiste à
octroyer à un agent nommé par l’Autorité compétente, un poste ou un emploi
correspondant à son grade statutaire.
Deboutrdc : Quelle est la
particularité de l’affectation des Secrétaires
Généraux par rapport aux autres Agents monsieur
Carlos?
KALOTO :
Pour bien examiner ces questions et bien comprendre
les principes opérationnels de l’affectation des agents en droit de la Fonction
Publique dans notre pays, il y a lieu d’ajouter les prescrits de l’article 4 de
de l’Ordonnance n°82-029 du 19 mars 1982 portant Règlement d’Administration
relatif à la carrière du personnel des services publics de l’Etat, mentionné
comme troisième moyen de la lettre du DIRCABA du Président de la République
contre l’Arrêté de la Fonction Publique.
Deboutrdc : Le Direcaba
n’a-t-il pas trouvé des bons moyens en se servant
des dispositions évoquées dans la lettre? Qu’en
pensez-vous ?
KALOTO :
Permettez-moi
de rappeler que l’objectif n’est pas de porter jugement sur qui a raison ou qui a tort ; plutôt de mettre à la disposition du public, expert
ou non, les éléments fondamentaux pouvant permettre à chacun de tirer ses
propres conclusions.
Pour répondre à votre question, il
y a lieu de soulever au terme des deux dispositions sus-évoquées les observations ci-après :
- Le Ministre de la
Fonction Publique est l’unique Autorité administrative compétente pour mettre
un agent nommé à la disposition d’un Ministère ou Service Public énuméré par
l’article 2 du Statut pour son utilisation optimale à un poste organique de
l’Administration considérée, y compris à l’Administration du Président de la
République. Par conséquent, se trouve dans une situation irrégulière, un agent
nommé qui se retrouve au sein d’un Ministère sans Commission d’affectation
préalable du Ministère de la Fonction Publique. La compétence étant
d’attribution, commet donc un abus de pouvoir, toute autorité publique, y
compris le Président de la République, qui affecte ou met un « fonctionnaire »
à la disposition d’un Ministère ou un Service Public de l’Etat.
- Le
Président de la République, le Premier Ministre, les Ministres sectoriels, les
Premiers Présidents des Juridictions, …n’ont compétence que d’affecter en
interne les agents mis à leur disposition par le Ministère de la Fonction
Publique. En effet, au regard de l’article 2 du Statut, le Président de la
République est pris comme une Autorité administrative responsable de
l’Administration qui lui est rattachée, à savoir, le Secrétariat Général auprès
du Président de la République. C’est donc à ce titre que l’article 19 du
Statut, et auquel se réfère la lettre du Direcaba, cite le Président de la
République parmi les Autorités compétentes en matière d’affectation. Il s’agit
d’une compétence d’affectation en interne des agents au sein du Secrétariat
Général rattaché au Président de la République, et non une compétence générale.
C’est en ce sens, qu’il est reconnu à tout Ministre, à l’intérieur de son
Ministère, de procéder aux mouvements d’affectation, de mutation ou permutation
des agents, pour des nécessités de service et dans le respect de certains
principes sacro-saints. Il en est aussi de même du Premier Ministre qui, en sa
qualité de Responsable de Service, a compétence d’affecter en interne les
agents du Secrétariat Général à la Primature.
A ce titre, sauf dans le cadre
des Structures nouvellement créées ou lorsqu’un texte particulier le prévoit,
le Ministre de la Fonction Publique ne peut affecter un agent en interne dans
un Ministère autre que celui de la Fonction Publique. Sa Commission
d’affectation ne devrait donc pas, en principe, mentionner la Direction,
Division ou Bureau d’affectation d’un Agent relevant d’un autre secteur. Il
usurperait le pouvoir reconnu aux Responsables sectoriels.
-
Affecter un agent en interne signifie lui
désigner un poste d’emploi, correspondant à son grade, à sa formation et à ses
aptitudes, et susceptible d’être localisé dans le cadre organique de
l’Administration considérée.
-
L’article 4 alinéa 1ier de l’Ordonnance
susmentionnée, fait normalement référence à la situation d’un agent
nouvellement admis sous-statut. Il ne concerne pas, en principe, les agents en
cours de carrière. Ainsi, l’acte de promotion en grade d’un agent en cours de
carrière peut valablement mentionner le Ministère d’appartenance de l’agent
concerné. Ainsi, l’Ordonnance du Président de la République qui, suivant les
critères légaux, nomme les Secrétaires Généraux au sein de l’Administration
Publique, peut aussi valablement mentionner les Ministères d’origine (d’utilisation)
des Secrétaires Généraux concernés. Dans ce cas, le Ministère de la Fonction
Publique s’occupe uniquement de leur notification (Exemple de Ordonnance
n°19/002 du 10 janvier 2019 des Greffiers en Chef et Premiers Secrétaires des
Parquets Généraux).
-
Toutefois, il est souvent de pratique, que
lorsque l’Ordonnance de nomination n’indique pas de Ministère en regard de
chaque nom, et comme c’est le cas pour les Ordonnances n°18/143 et 18/143 B du
27 décembre 2018, le Ministre de la Fonction Publique, se référant aux
dispositions de l’article 4 susmentionné, procède, suivant une certaine
interprétation, à leur affectation en les mettant à la disposition des
Ministères. L’affectation en interne des Secrétaires Généraux étant
inopportune, la seule désignation du Ministère d’utilisation dans l’acte du
Ministère de la Fonction Publique, suffit. En effet, c’est au Ministre de la
Fonction Publique qu’il revient le devoir d’exécuter les actes du Chef de
l’Etat intervenus dans ce secteur
-
Par ailleurs, il y a lieu de préciser que tout
agent de l’Etat (fonctionnaire), y compris le Secrétaire Général, est à la
disposition de l’Administration Publique, quel que soit le Service Public qui
l’utilise. Il peut être légalement affecté dans un service autre que celui dans
lequel il est employé. Ce mécanisme (transfert), qui peut se faire soit à la
demande de l’agent soit d’office, pour nécessité de service, relève de la compétence du Ministère de la
Fonction Publique, conformément aux dispositions de l’article 44 du Statut. C’est
donc fort de cette disposition, que l’on devrait comprendre le fondement de la
vielle pratique de permutation ou mise en place partielle ou générale des
Secrétaires Généraux, qu’opère généralement le Ministère de la Fonction
Publique. Il s’agit plus d’un acte de gestion, à mettre en mouvement lorsque
les nécessités de service l’exigent.
-
La compétence naturelle du Ministre de la
Fonction Publique d’affecter les agents, y compris les Secrétaires Généraux par
le Ministre de la Fonction Publique est d’autant plus vraie que l’article 92 du
Statut prévoit que « Sans préjudice de l’application des sanctions
disciplinaires prévues à l’article 67 de la présente loi, les ministres ou les
responsables des services intéressés ne doivent, en aucune manière, refuser
l’affectation de l’agent ou le mettre à la disposition du ministre ayant la
fonction publique dans ses attributions ;… Toutefois, pour l’application
des articles 68, 85 et 117 de la présente loi, les ministères ou services
concernés saisissent dans les meilleurs délais le ministre ayant la fonction
publique dans ses attributions de tout cas d’impossibilité d’affectation d’un
agent. Cette obligation est faite mutatis mutandis et hiérarchiquement à tous
les chefs de services, quel que soit le niveau qu’ils occupent dans
l’administration ».
-
Cependant, quand bien même le Ministre de la
Fonction Publique est le gestionnaire attitré des ressources humaines de
l’ensemble de l’Administration Publique, et veille à l’application du Statut
(Ordonnance sur les attributions du ministère), il exerce toutefois cette
compétence, ou le devrait, en collaboration étroite avec les Responsables des
Services utilisateurs.
Deboutrdc : Monsieur
Carlos, le Direcaba évoque le Communiqué du 25
Janvier 2019 interdisant tout mouvement du personnel.
N’est-
pas là une fois de plus un bon argument pour demander à
la Ministre de rapporter cette fameuse la mise en place des
SG ?
KALOTO :
Il est important de rappeler que ce Communiqué est
intervenu dans un contexte où le gouvernement Bruno TSHIBALA était
démissionnaire, expédiant les affaires courantes. Il s’agissait donc, au-delà
de toutes les critiques possibles, d’une mesure rendu nécessaire pour le besoin
de la cause, notamment, calmer ou prévenir les appétits voraces des
responsables publics en perte de vitesse, et qui risqueraient, se voyant au
soir du pouvoir, de prendre des actes déniés de tout sens d’intérêt public.
Cependant,
dans les circonstances actuelles, et compte tenu du fait que le Gouvernement
ILUNKAMBA Sylvestre, investi par le Parlement, est déjà en plein exercice du
pouvoir exécutif, il n’est logiquement pas compréhensible qu’un communiqué,
rendu public dans un contexte particulier de transition entre gouvernement
sortant et entrant, puisse continuer à produire des effets. Il est donc tombé
caduque, non seulement depuis l’investiture du Gouvernement, mais d’autant plus
qu’à ces jours, l’Ordonnance fixant les attributions des Ministères et celle
portant organisation et fonctionnement du Gouvernement, modalités de
collaboration entre le Président de la République et le Gouvernement ainsi
qu’entre le Gouvernement, sont déjà entrées en vigueur.
Les
compétences du Président de la République et ceux du Gouvernement étant
nettement distinctes, il serait grave de ressusciter les vieux démons de ce
Communiqué. En effet, le Gouvernement dispose de l’Administration Publique,
conformément aux dispositions de l’article 91 alinéa 3 de la constitution.
D’ailleurs, convient-il de rappeler le
concours de recrutement lancé dernièrement par la DGDA et autres établissement,
sociétés commerciales et service publics, en méconnaissance totale de ce
communiqué, ainsi que l’engagement et la liquidation des dépenses publiques par
le Gouvernement et ce, sans qu’aucune mesure de rappel à l’ordre ne provienne
de la Présidence de la République.
Deboutrdc : La mise en place
des Secrétaires Généraux est-elle donc
Opportune ?
KALOTO :La question relative à la mise en place des SG au
sein de l’Administration fait suite au concours organisé par le Ministère de la
Fonction Publique, fort de l’avis favorable de la Cour Suprême de Justice,
siégeant à l’époque comme conseil d’Etat, et qui a confirmé le principe selon
lequel, en matière de promotion en grade, le concours est obligatoire pour
passer d’un grade à un autre, pour ce qui concerne les hauts fonctionnaires
(article 72 et 74 du Statut). Tandis que pour les autres catégories d’agents,
le concours, n’est obligatoire que pour le passage d’une catégorie à une autre.
En effet, après la mise à la retraite des Secrétaires Généraux Emérites et
Honoraires par les Ordonnances présidentielles de 2017, il a été constaté que
plusieurs agents qui exerçaient les fonctions de Secrétaire Général, n’avaient
pas le grade de Secrétaire Général. Ils étaient donc des intérimaires.
Or,
conformément au Statut (article 20), le grade doit correspondre à l’emploi et
tout poste occupé par un agent qui n’a pas le grade correspondant est réputé
vacant. C’est-à-dire que tout poste doit être occupé par l’agent nommé au grade
(et non commissionné) qui y correspond.
Il
est important, au-delà de toute polémique, que des mesures idoines soient
prises afin de mettre fin, surtout au poste de Secrétaire Général, à la
pratique des intérims interminables.
Aussi,
l’opportunité relevant du politique et non du juridique (en principe, c’est
l’Autorité compétente qui apprécie de l’opportunité de l’acte, suivant son
intime conviction), nous ne saurons apprécier à la place de l’Autorité qui a
pris la décision dans le cadre de ses compétences.
Deboutrdc : Le Premier
Ministre Sylvestre Ilunga ILUNKAMBA, dans sa
lettre de ce 30 avril 2020 vient de couper
court en emboitant les pas du Direcaba du Président de la République demandant
à Madame la Ministre de la Fonction Publique de rapporter son Arrêter pour « préserver la paix sociale ». Qu’en
dites-vous ?
KALOTO : En tout
cas, le PM semble avoir agi suivant une certaine voix de sagesse ; oui mais, encore plus, pour garantir la stabilité
politique entre les institutions Président de la République et Gouvernement. Il
faut aussi noter qu’en lisant les deux correspondances, notamment celle du
Premier Ministre et celle du Direcaba du Président, le PM reconnait
tacitement que la mise en place des SG
revient au Ministre de la Fonction Publique. Toutefois, son acte doit être
signé après débat et délibération au Conseil des Ministres ; lequel
conseil, il faut le préciser, est présidé en principe par le Président de la
République.
Deboutrdc : Un dernier mot
à placer pour nos lecteurs, monsieur l’Enarque
Carlos KALOTO ?
KALOTO :
Comme indiqué ci-dessus, ces analyses ne se sont
pas penchées sur l’examen au cas par cas des noms qui figurent sur l’Arrêté de
mise en place. Cependant, il conviendrait que ces agents aient été tirés parmi
les agents promus au grade de Secrétaire Général, après concours, mais aussi
parmi les agents nommés à ce grade bien avant le concours.
Aussi,
le rapport de cet Arrêté par Son Excellence Madame le Ministre de la Fonction
Publique, sur base des griefs soulevés dans la lettre de Monsieur le Directeur
de Cabinet Adjoint ne saurait aucunement se justifier et ce, à raison des
arguments sus évoqués.
Par
ailleurs, l’Arrêté étant un acte administratif à part entière, toute personne
intéressée pourrait le contester en usant de toutes les voies de recours
reconnues par Loi, y compris le recours juridictionnel, en saisissant le juge
administratif compétent (le Conseil d’Etat) pour requérir éventuellement son
annulation.
Aussi,
conviendrait-il, pour le futur :
-
Que le concours de
promotion au grade de Secrétaire Général soit organisé au sein de chaque ministère
parmi les Directeurs de l’Administration concernée afin d’éviter des agents
« parachutistes » à la tête des Administrations ne disposant pas la maitrise du secteur
d’affectation.
-
Que la mise en place
générale des SG au sein de l’Administration Publique, compte tenu de la
sensibilité et les exigences techniques particulières liées à cet emploi, soit
signée par le Ministre de la Fonction Publique après délibération en conseil
des Ministres. Elle devrait intervenir après chaque cinq ans, sur la seule base
des critères objectifs de la compétence, de l’Ethique et la Probité morale,
parmi les agents revêtus du grade de Secrétaires Général.
-
D'affecter, en
priorité, les Secrétaires Généraux nommés par Ordonnance du Président de la
République, au profit des agents commissionnés.
-
L’Administration
Publique congolaise étant constituée de plus des Secrétaires Généraux qu’il y
en a des postes organiques, il y lieu, d’une part, d’assurer la mise à la
retraite des Secrétaires Généraux éligibles afin de libérer les postes pour les
plus méritants et, d’autre part, de s’interdire des nouveaux commissionnements
ou des nouvelles nominations, jusqu’à la maitrise parfaite des effectifs.
Enfin,
il conviendrait, de ne pas heurter les dispositions de l’article 21 du Statut,
qui dispose, « Aucun agent ne peut
être privé de son emploi s’il n’a pas reçu une nouvelle affectation, ou s’il
n’a pas été placé dans une position d’interruption de services ou s’il n’a pas
cessé définitivement ses services pour l’une des causes prévues à l’article 77
de la présente loi, que des dispositions utiles soient toujours prises
avant toute mise en place, ou immédiatement après, en faveur des agents
susceptibles de perdre leurs postes à la suite de la mise en place. Ces
derniers ne devaient pas être abandonnés à leur triste sort. Selon les cas, ils
devraient se voir, soit mis à la retraite honorablement, soit affectés aux
autres postes correspondant à leurs grades statutaires (si pas éligibles à la
retraite), soient réquisitionnés comme expert.
Deboutrdc : Au nom de
Deboutrdc et de la Voix de l’Enarque, je vous
remercie Monsieur Carlos
KALOTO
Carlos KALOTO : C’est
plutôt moi qui vous remercie pour l’opportunité nous offerte.
Rappelons que dans cet
entretien, nous avons reçu Messieurs Carlos KALOTO (Juriste, Ancien de
l’ENA/RDC promotion Emery Patrice
Lumumba, Analyste indépendant) et Juvénal
BAZIBUHE, (Linguiste, Ancien de l’ENA/RDC, promotion Nelson Mandela dont vous pouvez lire les analyses en intégralité
sur www.deboutrdc.net et sur http//lavoixdelenark.blogspot.com.
par Eugène
CIZA MUGISHO
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